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자치분권과 균형발전, 조화의 묘를 구하자

김순은 2017년 12월 11일 월요일
▲ 김순은   서울대 행정대학원 교수
▲ 김순은
서울대 행정대학원 교수
1960년 1인당 국민소득 87불이었던 우리나라는 2006년 2만 불을 넘어 이제 3만 불의 선진국을 목전에 두고 있다.국민소득 관점에서는 선진국 수준에 도달했지만 기타의 측면에서 아직도 개선하여야 할 부분이 적지 않다.무엇보다도 1차 산업의 진흥과 자치분권국가라는 국가의 운영체제의 확립이 이루어져야 한다.선진국은 1차 산업의 진흥으로 농·산·어촌과 도시 간의 균형발전을 달성했으며 자치분권 체제로 국가의 경쟁력을 높이고 있다.이를 위한 우리나라 정책이 자치분권과 지역균형발전이다.

자치분권은 중앙에 집중된 정치·행정권한을 지방으로 이양하고 분권형 체제를 구축하는 것이다.분권형 체제는 지역에게 지역발전과 생활밀착형 지방자치를 구현하기 위한 균등한 기회가 된다.균등한 기회를 제공받은 지역은 지역발전을 위해 선의의 경쟁을 펼친다.경쟁의 기회를 제공하는 자치분권은 지역의 노력과 여건에 따라 지역 간 격차를 발생시킨다.

지역 간에 발생하는 격차를 해소하는 것이 지역균형발전이다.국가는 발전을 이룩한 지역으로부터 발전지체지역이나 낙후지역으로 재원을 이전시킴으로써 지역 간의 격차를 줄이는 것이다.그동안 우리나라에서는 수도권과 비수도권,도시와 농촌,영남과 호남 간의 격차가 주요한 이슈가 됐다.

얼핏 보면 자치분권과 지역균형발전은 매우 조화로운 정책처럼 보인다.그런데 깊이 보면 두 정책의 성공을 위해서는 사려 깊은 노력이 필요하다.자치분권은 중앙정부의 권한과 사무를 이양하는 것이 주요한 내용이다.지방정부의 재정력을 높이는 재정분권도 매우 중요한 영역이다.지방정부가 자율적으로 지역발전을 주도할 수 있는 여건을 조성하는 자치분권은 분권논리에 기초하고 있다.

반면 지역균형발전은 지역별로 전략산업을 육성하는 산업입지정책 등의 분업정책과 공공기관의 지방이전 등의 분산정책으로 구성된다.세종시와 혁신도시의 건설 등이 혁신적인 분산정책의 대표적인 예이다.지역 간의 격차를 해소하기 위한 수단으로 중앙과 지방 간의 재원조정도 주요한 부분이다.부유한 지역으로부터 거둔 세금을 낙후지역으로 배정한다.한정된 자원을 둘러싸고 낙후된 지역 간의 치열한 경쟁이 이루어진다.끝으로 상기에서 언급한 자치분권도 지역균형발전의 주요한 정책이 된다.자치분권으로 기회를 얻은 지역이 혁신을 통해 자생적 발전을 도모하는 것이다.이러한 지역균형발전은 집권의 논리와 분권의 논리가 혼합되고 있다.특히 집권의 논리가 강하게 작동할 때에는 자치분권과 다소 모순을 낳는다.

자치분권과 지역균형발전을 지역정책의 양 축으로 하는 문재인 정부의 과제는 두 정책의 조화로운 접점을 찾는 일이다.현재 우리나라의 상황을 고려할 때 어느 정책도 소홀히 할 수 없기 때문이다.두 정책의 모순을 극소화하고 정책의 조화를 모색할 수 있는 몇 가지 전략을 제안한다.

우선 재정분권 과정에서 지역의 재량권을 제고한다.재정분권 중 보조금과 교부세 등 재원의 이양은 주요한 지역균형발전의 수단이 되기도 한다.따라서 지방세,교부세,포괄보조금과 같이 지역의 재량이 높은 수단은 강화하고 지역의 재량이 용인되지 않는 명시보조금은 대폭 축소한다.

두 번째의 전략은 특별자치구역제도(특구) 활용이다.우리나라는 이미 세종시와 제주도와 같은 지역에 특구를 활용하여 우대정책을 펼쳐 행·재정적 특례를 부여했다.낙후지역이나 발전지체지역을 특구로 지정해 자치분권과 균형발전을 동시에 추진할 수 있다.강원도가 구상하고 있는 평화특별자치도의 구상이 여기에 해당한다.이를 응용하면 우리나라를 발전지역,기회지역,낙후지역으로 구분하고 발전지역에는 강화된 자치분권,기회지역은 자치분권과 지역균형발전,낙후지역에는 강화된 지역균형발전에 역점을 두는 전략을 채택할 수 있다.

끝으로 시·도의 역할을 강화하는 방안이 효과적이다.종전에는 중앙정부가 지역균형발전을 직접 집행하였다면 향후에는 시·도를 적극적으로 활용하는 것이다.시·군·구 내의 균형발전을 중앙정부가 나서지 말고 시·도가 담당하는 것이다.
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